Udlignings- bloktilskudssystemet er uhensigtsmæssigt

 

portrætfoto af Mikael Hertig

Mikael Hertig
copyright Mikael Hertig

Af Mikael Hertig, cand.scient.pol.

Fire forslag til forbedret kommunal finansiering

  1. Få etableret en neutral model for kommunernes finansiering uden deltagelse af repræsentanter for KL og/indenrigsministeriet. Strikt på universitetsniveau. Så kan nedbrydningen i millimeterretfærdighedens navn gå i gang med lobbyvirksomhed fra grupper af kommuner eller politiske partier bagefter.
  2. Ryd op i refusionsordningerne eller fjern dem helt. Det er indtrykket, at de virker alt for meget efter hensigten. Kommunerne halser som hunde  efter tilskud fra puljer og sidder og har folk til at indrette politikken efter, hvordan man maksimerer refusioner og minimerer udgifter. Det har simpelthen sat retssikkerheden over styr.
  3. Undgå overudligning.Puljen til bloktilskud (den statslige finansiering) og størrelsen af den samlede kommunale udligning bør være omtrent lige store. Derved undgås reel overudligning. (Herved forstås noget andet end kompensationsordningen i Lov om Kommunal Udligning og generelle Tilskud til Kommuner. (generelle tilskud = bloktilskud).
  4. Retfærdige bloktilskud. Gennem statistiske undersøgelser kan man sikre sig, at de enkelte variable, bloktilskuddene år for år er retfærdige i to henseender.
    1. De indeholder ikke incitamenter. Kommunen må ikke kunne udforme sin politik efter at kunne maksimere bloktilskud
    2. Statistiske analyser (uvægtede regressionsanalyser) skal eftervise, at de parametre, der udbetales tilskud efter, er solide og relevante udtryk for sammenhængen mellem udgiftsbehov og udgiftsadfærd.

Ingen aner, om det nuværende system er retfærdigt

Overblikket mangler

Det samlede nugældende system til finansiering af de kommunale udgifter er en rodebutik, og der er ingen naturlig sammenhæng mellem de kommunale skatteprocenter og de tilsvarende serviceniveauer. Du kan finde. kommuner med højt serviceniveau og lav skatteprocent, og du kan finde kommuner med lavt serviceniveau og høj skatteprocent. Det er ikke retfærdigt. Et retfærdigt system ville bestå i, at der hele vejen igennem var proportionalitet mellem serviceniveau og kommunal skatteprocent.

Nu kunne man mene, at stramningerne i kommunernes økonomi har tvunget kommunerne til at ligge på en i det lange løb arbitrær skatteprocent, svarende til den de havde, dengang byrådene selv kunne bestemme skatteprocenten. Med budgetlov og lignende er det en saga blot, og nu fastholder man så de tilfældige uretfærdigheder, det medfører.
Men overblikket mangler. Og derfor bliver det lammende modsvar det samme som politimester Bastians i “Folk og Røvere i Kardemomme By”: “Hvad er det forresten, der ikke kan blive ved med at gå?”

Da man lavede den kommunalreformen i 1970,  brugte man ordet byrdefordeling.   Meningen var, at man skulle nå frem til et system, hvor en kommunalbestyrelse kunne vælge et højt serviceniveau, men så måtte borgerne også bløde for det i form af en høj skatteprocent. Skatteprocent og serviceniveau skulle følges ad, sagde man. Sådan er det ikke i dag.

Det forsøg på at lave formulere et grundprincip er glemt i tidernes malstrøm af politisk palaver.  Men det før fastholdes.

De kommunale indtægter består af  skatteindtægter, refusionsordninger, bloktilskud fra staten og udligningsordninger mellem kommuner. Når det samlede system skal præsenteres i dag, er det typisk, at refusionsordningerne har det med at falde ud af oversigten. Når kommunerne er så ivrige for at holde udsatte borgere på kontanthjælp i stedet for at tildele førtidspension, skyldes det formentlig refusionsordningerne, eller som det hedder i tiden ‘incitamentsstrukturen‘.  Lad det være sagt straks: Incitamenter i form af pulje- og refusionsordninger har smadret det kommunale selvstyre. Man burde i en kommende reform komme dette uvæsen til livs.

 

Før 1970-reformen var der i Danmark omkring 1000 kommuner. Nu blev antallet skåret ned til 275. På det tidspunkt var det mest massive problem, at refusionsordningerne var vokset til et usammenhængende vildnis af ordninger, der samlet set var fuldstændig grotesk. Incitamentsstrukturen var blevet til  en kæmpe mødding af selvmodsigelser, og det skulle helst ikke føres over i den nye samlede ordning.

Overblik og helhedssyn efterlyses

 

Foto fra Nuuks kulturhus

I et kommunalt kulturhus. Det kunne have været i Danmark, men er her Katuaq, Nuuk, Grønland.
(c) MH maj 2016

Retfærdighed i politik er en svær ting, og når der som her er tale om et nulsumsspil, hvor een kommune kun kan vinde på en andens bekostning. Derfor er KL stort set ude af stand til at gøre noget rimeligt. Efter min vurdering har KL’s indsats været skadelig for det samlede system i den forstand, at foreningen har fået indført ordninger, der mest tilgodeså nogle jyske landkommuner, der blev nedlagt ved den nullernes kommunalreform.

Når man på KL’s årsmøde ser, at nogle kommuner beretter om, at de taber eller vinder nogle hundrede millioner kroner, er det en god idé at danne sig et indtryk af, hvor mange penge der kastes rundt årligt i det samlede kommunale system. Et slag på tasken siger, at kommunernes samlede årlige indtægter må ligge mellem 200 og 400 milliarder kroner.  En kommune med et indbyggertal på 100.000 vil typisk have et budget på omkring 5 milliarder kroner.
Overudligning bør undgås. Når Gentoftes eller Frederiksbergs borgmestre hævder, at deres skatteindtægter går “til at bygge svømmehaller for i Vestjylland”, er der isoleret set noget om snakken. Når  kommunens merindtægter fra en skatteforhøjelse næsten ubeskåret lander i de mellemkommunale udligningsordninger, så kan det ses, at kommunen også kan nedsætte skatten, uden at det påvirker de samlede kommunale indtægter mærkbart. I valgår plejer kommuner med et sådant overskud da også at fejre valget ved at nedsætte skatteprocenten.  Toft har ret, ganske enkelt.

Det er mit indtryk, at der både er tale om overudligning og om underfinansiering på bloktilskudssiden i det nuværende system.

  12 comments for “Udlignings- bloktilskudssystemet er uhensigtsmæssigt

  1. Kurt Wissendorf
    16. marts 2017 at 11:30

    Det er jo en noget større diskussion, Mikael her tager op, og det ubehagelige ved den er, at der bør gøres noget ved den.
    Personligt tror jeg ikke, at den indbyggede konflikt kan løses.
    Denne konflikt ser jeg først og fremmest som et udtryk for, at den indkomstmæssige skævdeling og befolkningsmæssige tyngde, kombineret med et libertært synspunkt om, at pengene befinder sig bedst i den enkelte borgers lomme, altid vil skabe problemer for, hvilken som helst model, der kunne udtænkes.
    Dermed vil løsningen altid være en tilnærmelse, der vil bygge på, at bare utilfredsheden er nogenlunde lige stor, uanset hvorfra man betragter den situationen, så har man opnået det optimalt opnåelige.
    Det kan imidlertid sagtens være, at fordelingskriterierne skal justeres, men jeg har svært ved at se, at de mest folkerige områder med de samlede større indtægter er forpligtigede til at overføre penge til de anderledes stillede, hvis der skal være nogenlunde lige muligheder uanset, hvor man bor i landet med mindre det besluttes, at tyndt befolkede skal tømmes for mennesker, så der kun er landbrug og fritidsaktiviteter tilbage.
    Historien om, at man i Gentofte er sure over at skulle finansiere svømmehaller i Jylland er et typisk trick, når man skal give af sit overskud, men hvis, og det kan man nogle gange være i tvivl om, at Gentofteboerne vil være med i udligningsordningerne, så indbygges der endnu større forskelle tværs over landet, der måske kunne føre til, at vi jyder egentlig heller ville være en del af Tyskland.

    Jeg er helt enig i, at der sker spekulation i at hente så mange penge som muligt gennem især refusionsordningerne, og at øvelsen, som altid er og har været, er at hente penge hos naboen.

    Om det vil ændre sig ved at ved at smide politikerne ud, ved jeg ikke, men jeg tvivler.

    Hvis jeg skulle foreslå noget, ville det være en fuldstændig ens skatteprocent i alle kommuner, hvis provenu efterflg skulle fordeles efter faste kriterier, men allerede her går det jo galt, dels med det kommunale selvstyre og efterflg diskussionen om kriterierne.

    • mikael
      16. marts 2017 at 11:43

      Kære Kurt!

      Formuleringen af politikken på dette område er inficeret af interessemylder fra starten. Havde man en økonometrisk set “neutral model”, så havde politikerne at respektere den. At lave sådan een kan godt lade sig gøre.

      Operationaliseringen af den består i, at kriterierne vælges på forhånd. Der skal laves et studium i sammenhænge mellem kommunal udgiftsadfærd og dennes betingelser (“determinanter”)
      Sammenhængen mellem determinanter og adfærd skal løbende sandsynliggøres ved statistiske analyser (uvægtede regressionsanalyser).

      Når den neutrale model er klar, kan man samtidig se på undersøgelser af de samlede effekter af de kommunale refusionsordninger.

      Det skal så kunne resultere i en samlet rapport med et ‘neutralt’ forslag til, hvordan en fordelingsordning kunne se ud.

      Når det resultat foreligger, vil der igen være vindere og tabere i forhold til den hidtidige fordelingsmekanisme. Og det kan næppe undgås, at der går politik i den.

      Det er jeg imidlertid mere tryg ved, fordi den neutrale model kommer til at sætte dagsorden.

      • Kurt
        16. marts 2017 at 11:54

        Mikael, din besværgelse om, at det sagtens kan lade sig gøre, vil jeg ikke modsige, men den hidtidige ordning bygger jo osse på fastlagte kriterier, og de nye skal jo besluttes. Spørgsmålet er så: Af hvem?

        • mikael
          16. marts 2017 at 12:07

          Hvem skal gøre det? Udvalgte økonomer og statistikere, hyret til opgaven. Økonomisk Institut, Århus Universitet, og polit, Københavns Universitet. Sådan noget.
          Udligning mellem rige og fattige personer er en helt anden opgave. Den skal holdes udenfor, sålænge det handler om at stille kommunerne lige. Du foretager ikke udligning mellem rige og fattige mennesker direkte via det kommunale finansieringssystem. Hvis kommune A har samme evne til at behandle fattige mennesker som kommune B, så er resten op til det politiske valg af serviceniveau.

          Netto skal Gentofte betale penge, men det skal også skyldes lave udgiftsbehov og et højt skattegrundlag. Det er kombinationen, der burde tælle.

          Sammenligner du med Lolland Kommune, har den både et lavt skattegrundlag og store udgiftsbehov. Det er en fattig kommune i den forstand, vi har at gøre med her

          • Kurt
            16. marts 2017 at 12:16

            De der stakkels økonomer og statistikkere, skal de selv finde frem til de kriterier, fordelingsprincipperne skal bygges på?

          • mikael
            16. marts 2017 at 13:20

            Det er nu ikke det vanskeligste. Udgiftsområderne følger den autoriserede kontoplan. Ovenikøbet udregnes bloktilskuddene jo efter sådanne kriterier i forvejen.
            Udligningen skal ske efter de kommunale indtægter (indtægtsudligning). Bloktilskud efter specificerede udgiftsområder. Soecifikationerne på områderne bruges allerede.

    • mikael
      16. marts 2017 at 11:52

      Tricket, som du kalder Gentoftes udspil, er både et trick og en fin argumentation. Det sidste først. Netto afleverer Gentofte skatteprovenu ud af kommunen, dels til Ishøj, dels til Jammerbugt. Så vil nogen sige: “Jamen, det er fordi det er en rig kommune”. Det er jo rigtigt, men man skal lige stoppe op i den argumentation og spørge sig selv, hvad man forstår ved en “rig kommune”. Det er helt sikkert IKKE, at der bor mange rige mennesker i Gentofte.

      Udligning mellem kommuner er IKKE udligning mellem rige og fattige mennesker. Det er udligning mellem kommuner.

      Tager man det gennemsnitlige indkomstgrundlag og sammenligner kommuner, så ligger Ishøj, Taastrup og Albertslund måske over gennemsnittet, men på grund af andre omstændigheder (husleje, lønninger, boligpriser) kan de sociale udgifter tænkes at være rigtig høje. (Det kan undersøges, eksemplet er tænkt)

      På den baggrund kan disse kommuner tænkes at være ‘rige’, ‘gennemsnitlige’ eller ‘fattige’, selv om deres indtægter ligger over gennemsnittet.

      Her vil overudligningen medføre, at disse samlet set fattige kommuner betaler til kommuner, der et lavere udgiftsbehov. Det skyldes ubalancen mellem hvad der finansieres over udligningsordningerne, og hvad der finansieres over bloktilskuddet.

      Og så har vi suboptimeringen ved hjælp af refusionsordningerne.

      Dit synspunkt er vel, når det kommer til stykket, at sådan noget skal man ikke pille ved?

      • Kurt
        16. marts 2017 at 11:58

        Nej, det er det sådan set ikke, men du kan ikke afskaffe problematikken ved at undlade at se på, at der bagved kommunegrænserne findes forskelle på parametrene rige og fattige, så vidt jeg kan se.

  2. Kurt
    16. marts 2017 at 12:06

    Men iøvrigt er det jo osse et spørgsmål om forventninger. Her i thy har vi jo andre forventninger til mange ting, end man har i Gentofte tror jeg. Når vi snakker om, hvorvidt vi kunne have lyst til at bo i Kbh. er svaret altid. NEJ TAK. Men vi vil gerne have nogenlunde god infrastruktur og læger og sygehuse, skoler osv, og det er af gode grunde sværere at opnå, når man er forholdsvis få, selvom den generelle økonomi, sådan set er ok, hvad den så iøvrigt kun er, fordi der er udligningsordninger etc.

    • mikael
      16. marts 2017 at 13:21

      Jeps. Men så bliver det jo til et lavere serviceniveau? (Og i princippet lavere skat)

      • Kurt
        16. marts 2017 at 14:34

        Bortset fra, at det kniber med den lavere skat, så er det rigtigt, at vi ikke har behov for så meget, sådan som det ser ud nu.
        Men… befolkningstallet falder, der er for få ledige, huse står tomme etc.
        Til gengæld møder vi ringe forståelse for, at erhvervsudviklingen skal understøttes i hele landet, og ikke mindst at markedsstyring ikke slår til, når der skal foregå en jævn udvikling i hele landet.
        Der er jo en grund til, at alle flytter til metropolerne, der derefter suger al energi og økonomi ud af de områder, der efterlades tomme.
        Derfor kræves der en landsplanlægning, der vender denne udvikling om. Det har udligningsordningerne ikke løst, og det tror jeg ikke kan klares af nok så veluddannede økonomer mv. Det er en politisk ting…

      • Kurt
        16. marts 2017 at 19:00

        Iøvrigt er det at have andre forventninger jo ikke et spørgsmål om, at de koster mindre. De er bare anderledes, end de storbyfænomener, der er i vælten idag for nogle/mange.

Skriv et svar

Din e-mailadresse vil ikke blive publiceret. Krævede felter er markeret med *

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.